Le Partenariat oriental a-t-il échoué ?

L’accord d’association UE-Ukraine, dont le rejet en novembre par Viktor Ianoukovytch a provoqué une incroyable réaction en chaîne, devait constituer l’une des pièces maîtresses du Partenariat oriental lancé en 2009 par la Pologne et la Suède. L’initiative se heurte cependant aux moyens de pression déployés par la Russie pour restaurer la maîtrise de son « étranger proche ». Les Européens ont-ils fait preuve de naïveté ?


Proposé par les ministres polonais et suédois des Affaires étrangères, Radosław Sikorski et Carl Bildt, le Partenariat oriental a officiellement été lancé à Prague en mai 2009 comme pendant de l’Union pour la méditerranée dans la Politique européenne de voisinage. Il s’adresse à six États du voisinage oriental de l’Union européenne et du Caucase : l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine qui ont en commun d’être d’anciennes républiques soviétiques. La Russie, qui n’est pas formellement couverte par la Politique européenne de voisinage en raison de son statut particulier, n’est pas non plus membre du Partenariat oriental.

Cette initiative polono-suédoise a pour objectif de favoriser la démocratie et la stabilité politique dans les pays participants ainsi que de soutenir la coopération économique et l’adoption de réformes administratives. Elle doit se concrétiser à long terme par la création d’une vaste zone de libre-échange où la circulation des personnes ne nécessiterait plus de visa ; en revanche, le Partenariat oriental ne représente en rien une promesse d’adhésion à l’Union européenne.

Le projet est financé par l’Instrument européen de voisinage (IEV), doté sur la période 2009-2013 d’un total de 11,2 milliards d’euros. Les deux tiers de l’enveloppe sont traditionnellement attribués à la dimension méditerranéenne contre un tiers pour le Partenariat oriental mais ce déséquilibre apparent est à mettre en rapport avec la démographie des deux régions – 75 millions d’habitants à l’est, 200 millions au sud.

Première grande initiative diplomatique polonaise dans l’UE

Le Partenariat oriental est souvent présenté comme la première grande initiative diplomatique polonaise au sein de l’UE. Varsovie, qui était déjà très active en matière d’«exportation» de son modèle de transition démocratique et économique auprès des ex-républiques d’URSS, en particulier de l’Ukraine, a ainsi réussi à donner à sa politique une envergure européenne. Ceci rejoint en outre les ambitions générales de la politique extérieure de l’UE de diffuser dans son voisinage, voire au-delà, des valeurs comme la démocratie, les droits de l’Homme ou encore l’État de droit.

Bien que pourvu de moyens très modestes en comparaison de ce que peut par exemple proposer la Russie en termes d’aide financière ou de gaz à prix réduit, le Partenariat oriental ne se situe pas sur le même plan et n’est pas conçu comme l’instrument d’une lutte d’influence avec Moscou sur les pays de « l’entre-deux ». Les contreparties qu’il propose, comme l’ouverture du marché européen – le plus grand du monde – ou la circulation sans visa, peuvent néanmoins être attrayantes à condition que les Etats concernés mènent les réformes nécessaires pour rendre leur économie plus moderne et leur système politique plus transparent.

Partenariat oriental – en orange, les six États partenaires

La Russie, qui perçoit le Partenariat oriental comme une tentative d’expansion de l’Union européenne dans son « étranger proche », a riposté en lançant en 2011 l’Union eurasiatique avec la Biélorussie et le Kazakhstan. Quoique similaire à l’UE dans son architecture institutionnelle et ses projets d’intégration – une union douanière est déjà sur pied –, elle accorde une place prépondérante à la Russie, si bien que certains y décèlent la volonté de rebâtir l’Union soviétique. Le président Vladimir Poutine n’a-t-il déclaré qu’il considérait l’effondrement de l’URSS comme la « plus grande catastrophe géopolitique du XXe siècle » ?

Eu égard à sa situation géographique et à son poids démographique, l’Ukraine serait une prise de choix pour l’Union eurasiatique qui gagnerait alors 45 millions d’habitants, une industrie relativement développée et un accès aux mers chaudes d’une importance symbolique forte aux yeux de la Russie. Le stratège d’origine polonaise Zbigniew Brzeziński, ancien conseiller du président américain Jimmy Carter à la fin des années 1970, affirme dans la même veine que « sans l’Ukraine, la Russie cesse d’être un empire eurasiatique« , conviction que l’attitude russe dans la crise ukrainienne actuelle semble corroborer.

« Sans l’Ukraine, la Russie cesse d’être un empire eurasiatique« 

L’enjeu est également important pour l’Union européenne car l’Ukraine est de très loin le plus grand pays parmi les six du Partenariat oriental et possède donc une valeur d’exemple. Ajoutons que l’Arménie a de facto tourné le dos au projet européen en déclarant à la fin de l’année dernière son intention de rejoindre l’union douanière russe, incompatible d’un point de vue juridique avec la signature d’un accord complet et approfondi de libre échange avec l’UE. De son côté, l’Azerbaïdjan peut compter sur son pétrole, son gaz et son alliance avec la Turquie pour échapper à la dualité du choix UE-Russie. Enfin, la Biélorussie continue d’avoir un régime autoritaire qui bloque son adhésion au Conseil de l’Europe et toute possibilité de coopération à haut niveau avec l’Union européenne.

Seules la Géorgie et la Moldavie sont en meilleure voie dans le cadre du Partenariat oriental puisque les deux pays ont paraphé un accord d’association avec l’UE lors du sommet de Vilnius en novembre dernier. En raison de la situation en Ukraine, le Conseil européen, qui a réuni ces 20 et 21 mars les chefs d’État et de gouvernement des Vingt-Huit, a décidé d’avancer la signature de ces accords avant juin 2014 dans l’optique d’envoyer un signal clair de soutien aux autres pays qui pourraient également être victimes des pressions russes.

Si le changement de gouvernement à Kiev a permis de renverser le veto opposé par le président déchu Viktor Ianoukovytch à la signature de l’accord d’association, seul un nouvel exécutif adoubé par les élections prévues dans les mois à venir aura la légitimité suffisante pour adopter définitivement l’accord. Dans l’intervalle, le Conseil européen et l’Ukraine ont néanmoins décidé de signer son volet politique, certes moins consistant que l’accord complet et approfondi de libre échange mais qui représente une première étape vers une libéralisation du régime des visas considérée comme cruciale par les Ukrainiens – voir l’article sur la frontière polono-ukrainienne. De plus, un prêt d’urgence d’un milliard d’euros et une levée partielle des droits de douane sur les importations ukrainiennes ont été consentis à Kiev pour lui redonner rapidement de l’oxygène sur le plan économique.

À l’évidence, le Partenariat oriental n’était pas équipé pour répondre à un scenario aussi grave que celui qui se produit en Ukraine depuis plusieurs mois. Son projet de civilisation, quoique louable, n’avait pas été pensé sous l’angle géopolitique et manquait d’éléments plus concrets qui auraient permis à l’UE d’aider ses partenaires à faire face aux intenses pressions russes comme le blocage des flux de marchandises. Ces défauts de conception expliquent pourquoi seuls trois États sur les six couverts participent effectivement à l’initiative et ce nombre serait tombé à deux si les citoyens ukrainiens ne s’étaient pas mobilisés pour manifester leur volonté de rapprochement avec l’UE.

Pour autant, dire que le Partenariat oriental est un échec serait injuste car le projet russe « concurrent » d’Union eurasiatique est bien la preuve que Moscou y a vu un instrument capable de questionner son influence sur la région. Il a également eu le mérite d’attirer l’attention de l’ensemble de l’UE sur la région et de construire à son sujet une expertise qui doit beaucoup à la Pologne. Ce savoir-faire trouve aujourd’hui toute son utilité pour aider le futur gouvernement ukrainien à mener à bien les réformes nécessaires au redressement économique du pays et à la consolidation de l’État de droit.

Enfin, si l’UE doit effectivement faire preuve de pédagogie pour convaincre que le Partenariat oriental n’est pas une initiative dirigée contre la Russie, elle ne saurait rester passive devant les menaces brandies par le Kremlin contre des États souverains et par conséquent pleinement libres de décider de leur orientation géopolitique. Elle se rendrait alors coupable non seulement de naïveté, mais surtout de faiblesse.

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