La frontière polono-ukrainienne, frontière européenne

La crise en Ukraine doit-elle faire craindre un déferlement de réfugiés vers l’Union européenne ? Bien qu’on ne constate pas à l’heure actuelle un pareil mouvement, la gestion de la frontière polono-ukrainienne n’en est pas moins une question essentielle pour l’ensemble de l’UE, non seulement en termes de migrations mais par-dessus tout de transformation à long terme du voisinage.


Contrairement à la France dont la géographie est restée relativement stable au cours des siècles, le territoire de l’État polonais a connu de fortes variations, dont une disparition totale des cartes européennes de 1795 à 1918. Les frontières actuelles de la Pologne ne sont en fin de compte vieilles « que » de 1945 – avec à l’ouest une reconnaissance définitive intervenue seulement en 1990 ! – et ont davantage résulté de décisions politiques adoptées par les grandes puissances internationales que des réalités ethniques ou linguistiques. Celles-ci ont dû être a posteriori transformées pour correspondre aux nouvelles frontières, souvent au prix de violences et de déplacements massifs de populations – voir dans ce même numéro l’article sur Lviv et Wrocław.

De la même façon, les États frontaliers de la Pologne ont à plusieurs reprises changé leur dénomination en fonction des évolutions géopolitiques de la région. Pendant la guerre froide, la Pologne a ainsi vécu entre la République démocratique allemande (RDA), l’Union soviétique et au sud la Tchécoslovaquie jusqu’à ce que la réunification allemande, la décomposition de l’URSS puis la séparation entre Tchèques et Slovaques au début des années 1990 remodèlent en profondeur le voisinage polonais. Quoique souvent oubliée, la Russie est un pays contigu de la Pologne au travers de l’enclave de Kaliningrad, ancienne région prussienne annexée par les Soviétiques en 1946. En tenant également compte de la Biélorussie et de l’Ukraine, autres États voisins non membres de l’Union européenne, la Pologne veille sur la deuxième plus longue frontière extérieure terrestre de l’UE, derrière la Finlande.

Au sud-est, la frontière polono-ukrainienne court sur 529 kilomètres. Elle débute dans les Carpates orientales, à la jonction entre la Slovaquie, la Pologne et l’Ukraine ; s’étend au nord-ouest de la rivière San puis suit un tracé rectiligne, traversant de longues plaines agricoles, sans reliefs particuliers ni obstacles naturels. Elle rejoint ensuite au nord le cours de la rivière Bug pour se terminer au tri-point entre le Pologne, l’Ukraine et la Biélorussie. Cette partie septentrionale est particulièrement importante puisqu’en plus de représenter un tiers de la frontière polono-ukrainienne (185 kilomètres), le Bug a longtemps été considéré comme la ligne de démarcation entre les catholiques et orthodoxes.

Des années 1990 marquées par l’ouverture

D’un point de vue politique, jusqu’en 1991, cette frontière séparait l’URSS de la République Populaire de Pologne. Malgré l’appartenance commune des deux États au «bloc de l’Est», il n’était pas aisé pour les citoyens polonais de se rendre dans le pays voisin puisqu’ils devaient recevoir des invitations officielles et suivre des itinéraires précisément définis. Les flux de personnes entre les deux États étaient par conséquent très limités.

Après la chute du rideau de fer, un processus d’ouverture des frontières et de libéralisation des régimes de visas s’est enclenché. Dès le début des années 1990, des passeports ont commencé à être délivrés aux Polonais et aux Ukrainiens pour leur permettre de se rendre à l’étranger. Bien qu’un visa fût nécessaire pour traverser la frontière et que son octroi requerrait une invitation officielle, il était possible de s’en procurer à peu de frais. Cette pure formalité a été en définitive supprimée par la signature en 1996 d’un accord de libéralisation des visas. Dorénavant, les citoyens polonais et ukrainiens pourraient traverser la frontière sans visa et demeurer dans l’autre pays pour une durée maximale de 90 jours.

Le massif des Bieszczady, à la frontière polono-ukrainienne

Pour autant, on n’observe pas tout de suite un mouvement intense de frontaliers. Ceci s’explique tout d’abord par la pesanteur des mentalités autour du caractère réputé infranchissable de la frontière sous le communisme, mais aussi par le manque d’infrastructures. Au début des années 1990, il existait encore peu de postes de douanes et aucun n’était ouvert aux piétons. Un grand effort de rénovation a donc été entrepris à l’orée du XXIe siècle pour faciliter les passages à travers les principaux postes de douanes.

Parallèlement, les autorités décentralisées polonaises et ukrainiennes s’engagent dans la coopération transfrontalière. Ainsi, dès 1991, les quatre voïvodes de Chełm, Zamość, Przemyśl et de Krosno signent avec les gouverneurs des provinces ukrainiennes de Volhynie et de Lviv un protocole de coopération. D’autres accords sont conclus dans les années suivantes, notamment sur la gestion des catastrophes naturelles et le tourisme.

Au fil de la décennie, le nombre de franchissements de la frontière croît, en particulier du fait des tchelnoki (rus. navette) et des mrówki (pol. fourmi). Dans un contexte de pénurie de biens de consommation courante, ces petits commerçants pouvaient faire jusqu’à trois allers-retours quotidiens pour acheter et revendre, de l’autre côté de la frontière, cigarettes, alcool, médicaments avec des techniques sophistiquées pour transporter à chaque fois plus que les quantités autorisées.

Néanmoins, le commerce transfrontalier légal n’est pas en reste et de nombreuses petites et moyennes entreprises locales polonaises et ukrainiennes spécialisées dans l’achat de matières premières et de matériaux de constructions se développent : leurs exportations sont multipliées par 30 entre 1993 et 1997, contribuant de façon très significative aux échanges commerciaux entre la Pologne et l’Ukraine alors que dans les deux pays, ces régions frontalières sont plus pauvres que les moyennes nationales respectives.

Les restrictions consécutives à l’adhésion de la Pologne à l’UE

Les préparatifs d’adhésion de la Pologne à l’Union européenne la contraignent cependant à conduire une politique moins accommodante à l’égard du voisin ukrainien. Une première restriction est introduite en 2003, avec la restauration d’un régime des visas. Quoique gratuits au départ, ils limitent de fait les échanges avec la Pologne puisque le réseau consulaire polonais, pourtant relativement dense et bien développé en Ukraine, est débordé par le nombre de demandes. 10 millions de passages étaient alors comptabilisés chaque année et concernaient 2,6 millions de citoyens ukrainiens !

Trois ans après son entrée dans l’UE en 2004, la Pologne rejoint l’espace Schengen, qui comprend un système de visas de court séjour commun aux pays membres. Ces visas sont payants – au minimum 35 euros – et leur octroi est soumis à des conditions de ressources et de domiciliation difficiles à satisfaire pour de nombreux ressortissants ukrainiens. En conséquence, le nombre de dossiers déposés diminue de façon importante et dans les mois qui suivent l’entrée de la Pologne dans l’espace Schengen, les flux de voyageurs sont divisés par 2,6. La nature des visas délivrés change également, avec une prédominance nouvelle des visas à entrée unique, moins chers, au détriment des visas de type long ou multiple.

Ces difficultés ont été portées à l’attention du législateur européen par des pays comme la Pologne, qui tiraient de ces échanges transfrontaliers un bénéfice non seulement économique mais aussi «humanitaire» dans la mesure où les modifications du tracé des frontières avaient pu avoir pour effet de séparer des familles. Le Parlement européen et le Conseil ont donc créé en 2006 pour les citoyens frontaliers des pays tiers un régime spécifique basé sur les notions de « zone frontalière » et de « petit trafic frontalier« , c’est-à-dire « le passage régulier, fréquent et pour des raisons légitimes de la frontière extérieure terrestre de l’UE par des ressortissants de pays tiers voisins résidant dans les zones frontalières avec l’Union« . Dans ce cadre, la Pologne a passé des conventions avec ses trois voisins extracommunautaires mais celle avec la Biélorusse est actuellement bloquée pour des raisons politiques.

Medyka, l’un des principaux points de passage entre la Pologne et l’Ukraine

L’accord avec l’Ukraine, quant à lui, est entré en vigueur en 2009 et offre aux citoyens ukrainiens résidant dans une zone de 50 kilomètres autour de la frontière la possibilité de recevoir un permis valable cinq ans et équivalant à un visa à entrées multiples. Les détenteurs de ce sésame peuvent se rendre en Pologne – mais pas dans le reste de l’espace Schengen – de façon illimitée pour des séjours inférieurs à 90 jours. Les permis sont délivrés par les consulats polonais pour un coût inférieur à celui d’un visa classique (environ 20 euros). Signe de son succès, l’instauration du permis frontalier a provoqué une flambée des prix de l’immobilier dans la région.

Une politique de la porte ouverte

La création du régime de petit trafic frontalier doit beaucoup au travail de conviction mené notamment par la Pologne et la Hongrie dans les enceintes communautaires, alors que les délégations allemandes, françaises et grecques regardaient ce dispositif avec scepticisme. Elle ne constitue toutefois que l’une des manifestations des efforts des représentants polonais à Bruxelles pour soutenir les échanges transfrontaliers avec les pays tiers. L’extension de la zone éligible de 30 à 50 kilomètres ou encore la décision en 2011 de réduire le prix du visa Schengen de 60 à 35 euros s’inscrivent aussi dans cette politique de la porte ouverte menée par la Pologne, tout comme les programmes de coopération transfrontalière qui financent par exemple des projets communs de transport, de prévention des risques naturels ou d’échanges touristiques et culturels.

La Pologne vise ainsi à empêcher l’apparition de nouvelles divisions en Europe et à favoriser le développement économique de ses régions orientales devenues périphériques dans la géographie actuelle de l’Union européenne. Elle espère peut-être aussi de la sorte ancrer « à l’Ouest » ses voisins dans la perspective, certes hypothétique et lointaine, d’un nouvel élargissement de l’UE.

Dans le même temps, la Pologne doit prouver à ses partenaires qu’elle est capable de « tenir » cette frontière extérieure. Le défi est de taille puisque l’on dénombre douze points de passage avec l’Ukraine (six ferroviaires et six routiers). Trois d’entre eux concentrent l’essentiel des flux : Medyka, qui se situe sur l’axe routier Przemyśl-Lviv et recense 5 000 voyageurs par jour ; Korczowa (axe Rzeszów – Jarosław – Lviv) et Dorohusk (axe Lublin – Chełm – Kovel).

Grâce notamment à des financements européens qui ont contribué à la modernisation des points de passage et des équipements de surveillance ainsi qu’à l’appui de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (Frontex, basée à Varsovie), la frontière polono-ukrainienne est relativement bien gérée. Les entrées clandestines sont estimées à environ 1 600 chaque année, soit beaucoup moins que par exemple entre la Grèce et la Turquie ou à Lampedusa au sud de l’Italie. Concernant le régime du petit trafic frontalier, seul 1% du nombre total de permis attribués serait frappé d’abus.

Cependant, la tension à la frontière dépend aussi largement du niveau de stabilité politique de l’autre côté et la crise qui agite l’Ukraine depuis novembre 2013 fait craindre de possibles hausses de flux de réfugiés. Jusqu’à présent, ce risque est resté virtuel et même après le rattachement de la région ukrainienne de Crimée à la Fédération de Russie, seules quelques dizaines de Tatars – une minorité musulmane installée en Crimée – se sont manifestés au poste frontière de Medyka pour demander l’asile politique en Pologne. Le Premier ministre Donald Tusk a tout de même déclaré que la Pologne était prête, en cas d’aggravation de la situation, à accueillir les réfugiés et les blessés qui fuiraient les zones de conflit.

La frontière polono-ukrainienne, pourtant éminemment politique, n’en est pas moins très tangible pour les populations qui vivent à proximité et le durcissement des conditions de franchissement amorcé en 2003 a pu provoquer chez elles frustrations et ressentiments. C’est toutefois de l’intérieur de l’UE que la Pologne a pu plaider sa cause et obtenir un assouplissement du régime, sans pour autant remettre en cause sa fonction de gardien des frontières de l’espace Schengen. Les propositions actuelles des diplomates polonais de levée de l’obligation de visa pour les ressortissants ukrainiens s’inscrivent dans cette même politique de la porte ouverte afin d’influencer sur le long terme les choix géopolitiques de l’Ukraine.

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