Financement des retraites : un véritable casse-tête pour le gouvernement polonais

Depuis plusieurs mois, la réforme des OFE (Otwarte Fundusze Emerytalne, fonds de pension privés ouverts) est sur toutes les lèvres. Applaudie par certains, vivement critiquée par d’autres, elle divise la Pologne et n’est pas toujours bien comprise. Éléments d’explication sur une réforme pas comme les autres.


Jusqu’en 1998, la Pologne disposait d’un système de financement des retraites par répartition inspiré du modèle bismarckien d’avant-guerre : les transferts réalisés par les entreprises et les salariés auprès de l’organisme d’assurances sociales finançaient directement les pensions de retraite tandis que le régime à prestations définies garantissait leur montant et ce, quelque soit l’historique des cotisations de chaque travailleur.

Le virage économique pris par la Pologne dans les années 1990 a mis en avant les carences du système et pointé du doigt les décisions prises par les gouvernements successifs de Wojciech Jaruzelski (1981-1989) et de Tadeusz Mazowiecki (1989-1991) pour apaiser les tensions sociales et politiques (départs en retraite anticipée et accès aux pensions d’invalidité facilités, nombreux régimes spéciaux pour les mineurs, cheminots, enseignants etc.). Les retraites permettent alors d’amortir les chocs sur le marché du travail avec la fin du communisme et du plein emploi garanti.

Cependant, combiné à un phénomène d’hyperinflation qui a poussé l’exécutif à revoir les retraites à la hausse, le montant total des prestations explose quand, dans le même temps, les recettes diminuent comme peau de chagrin à cause d’une baisse significative du taux d’emploi et du développement de l’économie parallèle. Ce déséquilibre menace la stabilité du système des retraites et le développement économique du pays.

Un système hybride unique au monde

Le 1er janvier 1999, la Pologne adopte donc un nouveau système hybride public-privé et composé de deux piliers :

  • le premier pilier, public, obligatoire et par répartition, est géré par l’Établissement des assurances sociales (ZUS – Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Les cotisations prélevées dans le cadre de ce pilier sont utilisées pour financer directement les retraites liquidées ;
  • le deuxième pilier, privé, obligatoire et par capitalisation, correspond aux fonds de pension privés ouverts (OFE – Otwarte Fundusze Emerytalne). Les cotisations sont inscrites auprès d’un fonds de pension sur un sous-compte individuel et investies sur les marchés financiers par un PTE (Powszechne Towarzystwo Emerytalne – gestionnaire du fonds). Il y a actuellement 13 OFE en Pologne [1].

Un troisième pilier privé, optionnel et par capitalisation viendra par la suite compléter le dispositif afin de promouvoir l’épargne volontaire (IKE, IKZE, PPE).

Le financement des retraites en Pologne, un système hybride

Le nouveau système marque un tournant par rapport à son prédécesseur. Premièrement, il introduit un régime à cotisations définies dans lequel le montant des retraites n’est plus garanti. Il est désormais calculé en fonction de l’historique de cotisations de chaque travailleur et des conditions macroéconomiques et démographiques lors du départ à la retraite. La mise en place de ce régime devait permettre de rééquilibrer la balance déficitaire des retraites, allonger la durée de cotisation de chaque travailleur et réduire le nombre de départs en retraite anticipée.

De plus, l’introduction d’un pilier par capitalisation inspiré des modèles sud-américains (Chili, Pérou, Argentine, Uruguay, etc.) marque l’apogée de la pensée néolibérale en Pologne. Les OFE, qui ne peuvent pas investir plus de 5% de leurs actifs à l’étranger, doivent permettre de dynamiser la croissance économique polonaise et accélérer le rythme des privatisations en investissant massivement sur le marché local. Enfin, la mise en place du troisième pilier fait comprendre au grand public que les mécanismes de solidarité ne sont plus suffisants pour assumer le poids des retraites.

Une phase de transition douloureuse

Les trois piliers ont permis de sauver un système par répartition au bord du gouffre. Cependant, ce modèle hybride est imparfait et de nombreux goulots d’étranglement subsistent. Par exemple, les « professions en uniforme » (służby zaopatrzeniowe), les agriculteurs (avec la caisse spéciale du KRUS) et les mineurs continuent de bénéficier d’exceptions et de régimes spéciaux. Par ailleurs, le passage au régime à cotisations définies a un défaut majeur : il pèse lourdement sur les finances publiques. Toutes les personnes nées avant 1949 sont en effet éligibles au régime à prestations définies, ce qui signifie que les ancien et nouveau systèmes vont devoir cohabiter pendant plusieurs décennies. L’ancien régime continuera ainsi de devoir être inscrit au budget jusqu’en 2060 [2].

L’État se retrouve donc face à une nouvelle inéquation : le ZUS doit assumer le poids des anciennes retraites (dont le montant dépasse les ressources du premier pilier) alors même que la création d’un second pilier obligatoire par capitalisation l’a privé d’une partie des cotisations. L’État finance la différence en émettant des bons du Trésor sur les marchés financiers. Or, ces titres qui servent à financer les OFE sont parfois achetés … par les OFE eux-mêmes. Ils suivent en effet des politiques d’investissement relativement conservatrices et placent une part importante des cotisations qui leur sont confiées dans des actifs peu risqués afin de minimiser le risque de marché et protéger les capitaux sur le long terme. Comme ils n’ont pas le droit d’investir plus de 5% de leurs actifs à l’étranger, ils se concentrent sur les titres polonais, en particulier les bons du Trésor considérés comme des valeurs refuges. Le serpent se mord la queue et fait artificiellement gonfler la dette publique.

Face à cette situation, des ajustements sont réalisés pour augmenter les ressources du premier pilier. Le 1er mai 2011, la part des cotisations transférées aux OFE a été temporairement réduite et est passée de 7,3% à 2,3% pour les 8 derniers mois de 2011 et en 2012, 2,8% en 2013, 3,1% en 2014 et enfin 3,3% en 2015-16 [3]. La réallocation des cotisations a ainsi permis à l’État polonais d’économiser 2,4 milliards de zlotys (environ 600 millions d’euros) sur le service de la dette en 2012 [4].

Le démantèlement des OFE est en marche

Malgré ces ajustements, le deuxième pilier continue d’alimenter le déficit public et la dette polonaise se rapproche dangereusement du seuil fatidique des 55% du PNB – 53,4% en 2011, 52,7% en 2012 et 53,9% en 2013 [5] – au delà duquel la Constitution prévoit des coupes automatiques dans les dépenses de l’État.

Le 27 décembre 2013, le président polonais Bronislaw Komorowski signe la loi sur la nouvelle réforme des OFE [6] qui affecte particulièrement le pilier par capitalisation. Le 3 février 2014, les fonds ont ainsi dû transférer 51.5% de leurs actifs au ZUS : 134 milliards de bons du Trésor, 17,2 milliards d’obligations garanties par le Trésor polonais et 1,9 milliards d’argent liquide. L’intégralité des bons du Trésor récupérés dans la transaction a été annulée, faisant ainsi baisser la dette polonaise de 8,5 points de pourcentage.

Le président Komorowski a signé la loi sur la réforme des OFE tout en l’envoyant pour examen au Tribunal constitutionnel

D’autre part, les OFE doivent respecter de nouvelles règles d’investissement comme l’interdiction d’investir dans des bons du Trésor (polonais ou étranger) ou l’obligation de respecter un seuil minimal de 75% d’actifs en actions. Ce seuil sera ramené à 55% en 2015, 35% en 2016 puis 15% en 2017. Compte tenu de l’horizon d’investissement d’un fonds action (3-5 ans), de nombreux investisseurs considèrent la décision comme incompatible avec le rôle d’un fonds de pension qui doit garantir un capital sur le long terme. Le profil de risque des OFE se dégrade car leur portefeuille, c’est-à-dire le capital retraite de chaque travailleur, est désormais directement impacté par les fluctuations des marchés de capitaux.

En ce qui concerne les actifs à l’étranger, ils pourront représenter 30% du portefeuille des OFE à partir de 2016 (10% en 2014, 20% en 2015) mais ceux-ci n’ont toujours pas le droit d’acquérir des produits dérivés sur les devises pour couvrir leurs positions, ce qui de facto augmente leur profil de risque.

Un « filet de sécurité » (suwak bezpieczeństwa) est également mis en place afin de réduire le risque de marché engendré par les investissements en actions. Les OFE devront en conséquence progressivement transférer le capital de chaque travailleur au ZUS 10 ans avant son départ à la retraite.

Enfin, chaque travailleur peut désormais choisir entre une retraite hybride (16,60% transférés au ZUS dont 4,38% sur un sous-compte individuel et 2,92% aux OFE) et une retraite par répartition uniquement (19,52% transféré au ZUS dont 7.3% sur un sous-compte individuel). Tous les travailleurs qui ne confirmeront pas leur adhésion au second pilier par écrit d’ici fin juillet verront l’intégralité de leurs futures cotisations transférées au ZUS. Il sera possible de changer de décision dans deux ans puis tous les quatre ans.

La réforme a provoqué le courroux de nombreux économistes. Avec leurs nouvelles limites d’investissement, les OFE deviennent des fonds particulièrement risqués. Par ailleurs, en leur interdisant toute publicité jusqu’à fin juillet, le gouvernement les empêche de se défendre face aux critiques et de contenir l’hémorragie des participants. Le but inavoué du gouvernement est de drainer un maximum de capitaux vers le premier pilier en présentant le ZUS comme une alternative fiable et attractive.

Le tempo de la réforme interpelle également puisqu’elle a été bouclée en quelques mois seulement, sans consultation publique avancée malgré l’importance de l’enjeu. Les investisseurs étrangers et polonais ont pu avoir le sentiment que cette réforme façonnée à la va-vite a été adoptée de force : ainsi, le transfert des actifs des OFE au ZUS avait été pris en compte dans le budget 2014 bien avant que la réforme ne soit signée par le président de la République. Ce dernier s’est donc retrouvé face un dilemme : ne pas signer la réforme et saborder le nouveau budget ou bien fermer les yeux sur les nombreux manquements et contradictions du texte. Au final, il a coupé la poire en deux en acceptant la réforme tout en la renvoyant au Tribunal constitutionnel pour examen.

La peste ou le choléra ? [7]

La décision du Tribunal constitutionnel pend comme une épée de Damoclès au-dessus du gouvernement de Donald Tusk, renforçant ainsi le sentiment d’instabilité autour des OFE. D’après le rapport du ministère du Travail et de la Politique sociale préparé à la demande du Tribunal [8], l’invalidation de la réforme des OFE ferait basculer la dette polonaise au-dessus du seuil des 55% du PNB – ces estimations prennent en compte des dommages et intérêts de 12,7 milliards de zlotys pour manque à gagner sur les actifs transférés au ZUS en février. Une telle décision fermerait le robinet des dépenses publiques et freinerait la croissance polonaise.

Le jeu en valait-il vraiment la chandelle ? Le bilan de la réforme sur le court terme est mitigé. Alors que certains insistent sur la réduction de la dette publique polonaise de 8,5 points de pourcentage (selon la méthodologie polonaise), d’autres parlent d’artifice comptable : la dette à court et moyen termes (obligations d’Etat) a simplement été transformée en créances à long terme (futures pensions) avec pour conséquence de faire exploser la dette cachée polonaise et de déplacer le problème dans le temps au lieu de le résoudre.

Plus grave encore, la réforme a provoqué la méfiance des investisseurs étrangers alors même que Varsovie avait redoublé d’efforts ces dernières années pour occuper le rôle de première place boursière en Europe centrale et orientale. Cette « razzia » [9] sur l’épargne privée n’est pas sans rappeler le précédent hongrois de 2010, lorsque le gouvernement de Viktor Orbán avait fait transférer l’intégralité des actifs des caisses d’épargne privées vers le secteur public. Elle envoie un signal négatif aux grandes institutions financières étrangères présentes en Pologne, en particulier celles possédant des OFE (Aviva, Allianz, Axa, Generali, ING, Santander, etc.), et jette le doute sur la stabilité de l’écosystème polonais. Enfin, il ne faut pas négliger le possible effet boomerang de la réforme : l’annulation des bons du Trésor anciennement détenus par les OFE a accru la dépendance de la Pologne vis-à-vis de ses créditeurs étrangers, ce qui rend sa dette sujette à des mouvements de spéculation plus importants.

La bourse de Varsovie (GPW – Giełda Papierów Wartościowych) commence d’ores et déjà à ressentir les effets pervers de la réforme : les investisseurs prévoient une baisse de la liquidité sur le marché local avec pour conséquence une plus grande difficulté à fermer rapidement des positions importantes en cas de besoin urgent de capital. Les OFE cherchent donc à diversifier et optimiser la liquidité de leur portefeuille en investissant une partie croissante de leurs actifs à l’étranger malgré le risque de change. Entre l’adoption de la réforme en février et fin avril, la valeur des investissements des OFE sur la bourse locale est passée de 128,1 à 123 milliards de zlotys ; dans le même temps, le montant de leurs actifs à l’étranger est passé de 5,8 à 7 milliards de zlotys [10] sur un total cumulé fin avril de 151 milliards de zlotys (environ 35 milliards d’euros) d’actifs sous gestion. Au cours des trois prochaines années, en supposant que ce total reste stable et que la part des actifs étrangers grimpe à 30%, les OFE pourraient retirer jusqu’à 45 milliards de zlotys de la bourse varsovienne, impactant en particulier les PME polonaises puisque les participations dans les grandes entreprises du WIG 20, plus attractives pour les investisseurs étrangers, sont plus liquides et garantissent de confortables dividendes [11].

Au final, toutes ces controverses détournent l’attention du vrai problème que constitue le montant des futures retraites. Indépendamment du choix entre ZUS et OFE, le passage au régime à cotisations définies devrait aboutir à des prestations de l’ordre de 30% du salaire en fin de carrière, conséquence notamment de la faible natalité du pays. La prochaine réforme du système de retraites pourrait-elle être la mise en place d’une nouvelle politique familiale plus incitative ?

[1]. KNF, „Otwarte fundusze emerytalne zarządzane przez powszechne towarzystwa emerytalne”.

[2] Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Finansów, „Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego”, Varsovie, juin 2013.

[3] Loi du 25 mars 2011 relative aux modifications de certaines lois liées au fonctionnement du système d’assurance sociale (tekst jednolity Dz.U. 2011 nr 75 poz. 398).

[4]. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Finansów, ibid..

[5] Selon la méthodologie polonaise retenue par l’Institut central des statistiques (GUS).

[6] Loi du 6 décembre 2013 relative aux modifications de certaines lois en lien avec la définition des règles de paiement des pensions de retraite à partir des fonds collectés dans les OFE (tekst jednolity Dz.U. 2013 poz. 1717).

[7] Janusz Szewczak, „ZUS czy OFE – wybór między dżumą a cholerą”, Gazeta Bankowa, Nr 5/1157, mai 2014.

[8] Anna Popiołek, „MPiPS straszy Trybunał: Niekonstytucyjność OFE to wyższy dług publiczny”, wyborcza.biz, 17 avril 2014.

[9] Philippe Riès, « La Hongrie lance la razzia des États banqueroutiers sur les retraites« , blogs.mediapart.fr, 24 décembre 2010.

[10] Marek Chądzyński, Grzegorz Osiecki, „OFE uciekają za granicę. Emerytury będą wyższe”, http://biznes.gazetaprawna.pl, 20 mai 2014.

[11] Marek Chądzyński, Grzegorz Osiecki, idem.

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